民以食為天，而耕地是食物生產(chǎn)最重要的資源，二十大報告再一次重申“牢牢守住18億畝耕地紅線(xiàn)”，強調“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”，使耕地保護、糧食安全再次成為社會(huì )關(guān)注和熱議的焦點(diǎn)。
在今天，嚴守耕地18億畝紅線(xiàn)，早已成為社會(huì )共識。那么，18億畝究竟是怎么來(lái)的，為了守住18億畝紅線(xiàn)，我們國家曾經(jīng)采取過(guò)怎樣的措施，在未來(lái)，繼續守住18億畝紅線(xiàn)，還要克服哪些難題？新京報記者采訪(fǎng)了中國農科院農業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究室主任鐘鈺。
新京報：多年來(lái)，18億畝耕地紅線(xiàn)一再被重申和強調，嚴守紅線(xiàn)為何如此緊迫？鐘鈺：國家之所以反復強調18億畝紅線(xiàn)，原因之一，是糧食需求的剛性增長(cháng)。我國是人口大國，14億人口的飯碗，不能依靠外部市場(chǎng)來(lái)解決。從過(guò)去的數據看，我國糧食需求一直在增長(cháng)，在未來(lái)，這種增長(cháng)仍會(huì )繼續。從國內外的預測來(lái)看，2035年，糧食需求可能會(huì )達到一個(gè)峰值。不同機構或專(zhuān)家預測的數據不同，有的認為我國在2035年糧食需求可能達到9億噸，也有的預測認為，可能在8.5億噸左右。不管哪一種數據，增長(cháng)的趨勢都是相同的。所以，在未來(lái)，對糧食安全的保障，仍舊要警鐘長(cháng)鳴，而耕地紅線(xiàn)是其中重要的一部分。鐘鈺：第三次全國國土調查結果顯示，目前我國耕地面積達到19.18億畝，看起來(lái)18億畝沒(méi)有問(wèn)題。但同時(shí)也要看到，耕地減少的趨勢仍舊存在。當前，我國還處在高速城鎮化的過(guò)程中，根據《國家人口發(fā)展規劃（2016-2030年）》，到2030年，全國總人口達到14.5億人左右，同時(shí)，《規劃》還預計2016-2030年農村向城鎮累計轉移人口約2億人，屆時(shí)，城鎮化率將達到70%。這意味著(zhù)，城市仍在擴大，這也意味著(zhù)，建設用地的需求仍舊存在，耕地面臨的壓力也仍舊非常大。在這樣的趨勢下，牢牢守住18億畝紅線(xiàn)更加重要。新京報：18億畝耕地是何時(shí)提出的？為何是18億畝？鐘鈺：在快速城鎮化的過(guò)程中，我國很早就開(kāi)始重視耕地面積的保護。早在1997年，《關(guān)于進(jìn)一步加強土地管理切實(shí)保護耕地的通知》就提出，實(shí)施基本農田保護和耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度。1999年，《中華人民共和國土地管理法》再次提出，嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，并首次以立法形式確定了土地用途管制。2005年啟動(dòng)全國第三次土地利用總體規劃修編時(shí)，采用第二次全國土地調查前的數據，即是18.3億畝耕地，這是劃定18億畝耕地紅線(xiàn)的依據之一。2006年，國家統計局與原農業(yè)部基于當時(shí)人口、糧食畝產(chǎn)與復種指數等綜合因素，計算出若確保2010年和2030年我國糧食自給率穩定在95%以上，則至少需要18億畝耕地。同年的“十一五”規劃綱要中，明確18億畝耕地紅線(xiàn)，這也是18億畝紅線(xiàn)首次正式出現。鐘鈺：首先，這是一個(gè)警醒，盡管當前19.18億畝的耕地數量，在18億畝紅線(xiàn)之上。但實(shí)際上，每年僅糧食播種面積，就超過(guò)了17億畝，除以1.2的復種指數，至少有14億畝以上的耕地要種糧食，還有蔬菜、水果、油料、棉花等各種經(jīng)濟作物的面積，耕地還是很緊張的，紅線(xiàn)必須牢牢守住。其次，我國的口糧100%自給，但仍要進(jìn)口很多糧食，用于調劑、飼用、油用等。我國去年糧食進(jìn)口數量為1.6億噸，如果包含所有的食物，從大食物的角度看，我國食物自給的水平，大約在60%。自給率還是比較低的，這也要求我們絕不能放松農業(yè)生產(chǎn)，在未來(lái)還要爭取提高食物自給的水平。新京報：在保護耕地，守住18億畝紅線(xiàn)的過(guò)程中，我們采取過(guò)哪些有力的措施？鐘鈺：從國家到各部委，再到地方，在保護耕地方面，我們采取了非常多的措施。從大的措施看，早在2005年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈省級政府耕地保護責任目標考核辦法〉的通知》發(fā)布，明確了省級政府的責任，并制定相應的考核指標。2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中，首次提出“永久基本農田”的概念，并強調了“先補后占”的原則。近年來(lái)，我國對耕地的保護愈加嚴密，如2021年提出防止耕地非農化、非糧化，同一年又提出了“進(jìn)出平衡”的原則。2022年的中央一號文件再一次提出，要實(shí)行“長(cháng)牙齒”的耕地保護政策。鐘鈺：我們在調研中也發(fā)現，各個(gè)地方對耕地保護政策的落實(shí)和執行，是比較嚴格的，地方政府都非常重視，一旦發(fā)現問(wèn)題，立刻就會(huì )啟動(dòng)調查、追責等相關(guān)機制。在社會(huì )上，耕地保護、18億畝紅線(xiàn)也早已成為了共識。但同時(shí)，我們也要看到，耕地保護的緊迫性仍然存在，比如建設用地對耕地的需求，仍在威脅著(zhù)耕地。后備耕地的開(kāi)發(fā)空間，在今天也已經(jīng)很緊張。我們的土地利用已經(jīng)到了極限，可開(kāi)發(fā)的耕地已經(jīng)很少，而且那些可開(kāi)發(fā)可利用的耕地，想要真正開(kāi)發(fā)、利用，也很困難，如水肥的問(wèn)題，碎片化的問(wèn)題等，都需要解決。新京報：未來(lái)要繼續守住18億畝紅線(xiàn)，還要面對哪些挑戰和困難？鐘鈺：首先是面積問(wèn)題，我國人多地少，耕地總面積不足。以現有的19.18億畝耕地計算，我國人均耕地面積只有1.33畝，不足世界平均水平的40%。同時(shí)，后備耕地資源不足，不像南美地區，還有很多未開(kāi)墾的地方。其次，我國耕地質(zhì)量不高，根據2019年發(fā)布的《全國耕地質(zhì)量等級情況公報》，全國耕地中，評價(jià)為一至三等的耕地面積，只占耕地總面積的31.24%。也就是說(shuō)，三分之二的耕地是中低產(chǎn)田。第三，我國耕地非農化、非糧化的威脅仍舊存在，由于農業(yè)是低效益產(chǎn)業(yè)，所以很容易出現耕地用作更高效益的建設用地等現象。第四，耕地資源空間分布不均衡，農業(yè)生產(chǎn)空間不平衡，最明顯的表現是，糧食生產(chǎn)主要分布在干旱的北方，而水資源則更多分布在南方。新京報：怎樣克服這些困難，更有力地保障耕地紅線(xiàn)的安全，保障糧食安全？鐘鈺：首先，我國針對耕地保護的政策、措施已經(jīng)比較完善，在未來(lái)，要更加嚴格地執行和落實(shí)這些保護政策與措施，如進(jìn)出平衡、占補平衡等，都要扎扎實(shí)實(shí)地落到實(shí)處。其次，今年中央一號文件提出的“長(cháng)牙齒”的耕地保護措施，可以通過(guò)明確獎懲、重罰重獎等方法，進(jìn)一步細化和嚴格落實(shí)。第三，未來(lái)仍要細化黨政同責、細化責任清單，使我們的耕地紅線(xiàn)守得更牢。
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